Нормативно-правовое регулирование деятельности мусульманских общин в России

Для того, чтобы оценить потенциал влияния мусульманских общин на политический процесс в нашей стране, следует ответить на вопрос, каким правовым статусом обладают исламские общины согласно российскому законодательству.

Сегодня в России законодательство, регулирующее реализацию прав человека и гражданина на свободу совести, представляет собой целую совокупность правовых актов и норм. Важнейшими среди них являются нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, Конституция РФ, Федеральный закон № 125 «О свободе совести и религиозных объединениях». А. И. Кудрявцев разделил федеральные российские правовые акты, в которых в том или ином контексте упоминаются религиозные объединения (всего их около 80), на шесть групп по характеру упоминаний и областям регулирования.

Первая группа включает в себя законы, напрямую не регулирующие отношения, связанные с деятельностью религиозных объединений, но содержащие формулировки, направленные на предотвращение дискриминации по религиозному признаку.

Вторая группа законов содержит положения, ограничивающие вмешательство органов государственной власти в деятельность религиозных объединений (например, Положение о федеральной государственной службе).

Третью группу образуют законы, направленные на соблюдения прав верующих в учреждениях, накладывающих определенные ограничения на общегражданские свободы (в армии, в местах заключения и т.п.).

Четвертую группу составляют правовые акты, регламентирующие порядок осуществления отдельных видов деятельности религиозных организаций (образовательной, благотворительной и т.д.).

Пятая группа законодательных актов регулирует имущественные и финансовые правоотношения религиозных организаций (положения, устанавливающие налоговые льготы, включены в новый Налоговый кодекс РФ).

Шестая группа законов регламентирует осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о свободе совести и религиозных организациях и устанавливает ответственность за его нарушения.

По данным того же автора в 33 субъектах Российской Федерации были приняты собственные законы и иные нормативные правовые акты по религиозным вопросам, которые также можно разделить на несколько групп. А. И. Кудрявцев отмечает, что ряд этих нормативных документов противоречит федеральному законодательству. На мой взгляд, данное обстоятельство – одно из последствий отсутствия в нашей стране доктринальных документов, определяющих политику в области государственно-конфессиональных отношений, перспективы создания которых будут рассмотрены ниже.

Первая группа региональных нормативных актов, регулирующих сферу свободы совести, включает в себя законы, охватывающие весь комплекс вопросов государственно-церковных отношений. Часть этих актов полностью дублирует положения соответствующего федерального закона, другие содержат нормы, устанавливающие особые условия создания и деятельности религиозных объединений, не всегда соответствующие федеральному законодательству (например, закон Дагестана «О свободе совести, свободе вероисповедания и религиозных объединениях»).

Вторая, наиболее многочисленная группа, объединяет законы и иные правовые акты, принятые в субъектах Российской Федерации в целях ограничения деятельности зарубежных проповедников и религиозных объединений на своих территориях.

К третьей группе относятся нормативные правовые акты регионов Российской Федерации, регулирующие деятельность «нетрадиционных» для России религий и религиозных сект (например, Закон Архангельской области «О регулировании деятельности религиозных сект, представительств (филиалов) иностранных религиозных организаций, отдельных проповедников и миссионеров на территории Архангельской области»).

Согласно пункту 2 статьи 6 ФЗ «О свободе совести…», «религиозные объединения могут создаваться в форме религиозных групп и религиозных организаций». Следовательно, деятельность как «формальных», так и «неформальных» мусульманских общин должна находиться в правовом поле, хотя последнее условие в силу ряда причин часто не соблюдается, так как уведомление о создании религиозной группы без образования юридического лица носит заявительный характер.

Основной причиной ухода мусульманских общин от легализации, на мой взгляд, является низкий уровень доверия мусульман к органам государственной власти и муниципального управления. Необходимо отметить, что эту проблему усугубляют некоторые непродуманные решения властей. Например, такие, как принятие в сентябре 1999 года Народным собранием Республики Дагестан закона о запрете ваххабитской и иной экстремистской деятельности на территории Республики, который дублирует положения Уголовного кодекса РФ и Закона «О противодействии экстремизму». Эксперты в области права справедливо обращают внимание на то, что в упомянутом региональном законе сугубо религиозному термину «ваххабизм» неправомерно придается политический и юридический смысл . При этом точное юридическое определение ваххабизма отсутствует, что потенциально позволяет использовать данный закон в качестве репрессивного инструмента против местной оппозиции.

На мой взгляд, преувеличение и неправильное понимание проблемы ваххабизма приводит только к росту числа убежденных приверженцев салафитских течений в исламе. В то время как даже активное публичное позиционирование в первой половине 90-х гг. ХХ века не помогло северокавказским «ваххабитам» сделать свое движение по-настоящему влиятельным: «…в Дагестане, где сосредоточено большинство их общин, по мнению экспертов, к ним относится не более 5-10% жителей республики» .

На сегодняшний день точной информации о численности «ваххабитских» джамаатов нет, так как движение носит полулегальный характер. Правоохранительные органы, как правило, ограничиваются сбором информации о криминальной активности членов этноконфессиональных группировок, в то время как мировоззренческие вопросы – стержневые для жизнедеятельности любой организации – выпадают из их поля зрения.

По мнению автора данной работы, первым этапом осуществления эффективной борьбы с фундаменталистскими движениями является их максимальная легализация. Именно она позволит ранжировать упомянутые объединения по степени их опасности для общества и государства. Речь не идет потворстве преступной деятельности религиозных экстремистов, что имеет место в ряде стран Западной Европы в силу действующего там сугубо либерального законодательства. Суть вопроса состоит в том, что нельзя ставить знак равенства между религиозным фундаментализмом , характерным для незначительной части приверженцев любой конфессии, и политическим экстремизмом как уголовно-наказуемой деятельностью. Общеизвестным обстоятельством является то, что первоначально конфликты между «ваххабитами» и «тарикатистами» на Северном Кавказе носили преимущественно локальный характер и касались совместного использования природных ресурсов и постройки культовых зданий. Хотя, нельзя отрицать тот факт, что в этом регионе ряд религиозных групп фундаменталистской направленности действительно носит деструктивных характер и опирается на финансирование, идущее из-за рубежа. Однако на данный момент приходится констатировать, что всероссийская кампания по борьбе с «ваххабизмом» превратила преимущественно внутриконфессиональное противостояние между отдельными мусульманскими общинами в проблему общегосударственного значения. Сегодня большинство экспертов, чиновников и политиков признает, что выходить из создавшейся ситуации придется долго и тяжело.

Ретроспективный анализ упомянутых обстоятельств приводит к мысли, что государственные структуры и институты впредь не должны участвовать в разрешении межконфессиональных (и внутриконфессиональных) конфликтов на стороне одной из противоборствующих групп. В такой ситуации ответственность и вина за исход конфликта в глазах той из сторон, чьи требования не были удовлетворены, переносится на государство в целом, что способствует росту сепаратистских и других деструктивных настроений. На мой взгляд, при разрешении противоречий, возникших на религиозной почве, государственные структуры должны играть роль «третейского судьи» и по возможности избегать прямого, тем более, силового, вмешательства.

Сегодня, даже при условии отмены таких законодательных актов, как упомянутый ранее дагестанский закон, мусульманские общины, придерживающиеся фундаменталистских взглядов, нескоро станут рассматривать государственные институты России в качестве защитников их гражданских прав, что затрудняет процесс выявления очагов религиозного экстремизма.

Создание благоприятной среды для легализации неформальных религиозных общин автор рассматривает исключительно с функциональной точки зрения, исходя из того, что чем выше транспарентность процессов, происходящих в рамках этих объединений, тем больше возможностей для контроля за их развитием и предотвращения возникновения конфликтов на этноконфессиональной основе. Даже в областях центральной России многие представители правоохранительных органов положительно оценивают факт строительства мечетей, так как появление молельного дома влечет за собой локализацию наиболее активных верующих в определенном центре.

Это обстоятельство значительно способствует осуществлению более эффективного мониторинга этноконфессиональной ситуации, потребность в котором особенно велика в связи с тем, что в нашей стране любая политическая активность религиозных объединений и групп носит нелегальный характер. Вопрос политического участия религиозных организаций в российском законодательстве решен однозначно. В соответствии с пунктом 5 статьи 4 ФЗ «О свободе совести и религиозных объединениях» (с изменениями на 29 июня 2004 года) и пунктом 3 статьи 9 ФЗ "О политических партиях" религиозное объединение не вправе участвовать в выборах в органы государственной власти и местного самоуправления, а так же в создании и деятельности политических партий. Из этого положения законодательства следует, что религиозные объединения не могут являться активными участниками политической жизни, хотя на практике это далеко не так. В частности, обращает на себя внимание наличие православных (и не только) духовных лиц на выборных должностях. Здесь основным аргументом, как правило, является то обстоятельство, что данные служители культа участвуют в избирательных компаниях как частные лица, а не представители конкретной религиозной организации.

Среди оценок места религиозных объединений в политической жизни России преобладают две крайности: первая заключается в абсолютизации принципа светскости государства, который сводится к фактическому игнорированию властью религиозной сферы, вторая – в различных проектах клерикализации общественной жизни.

В частности, в связи с тем, что «этнические мусульмане» по данным статистики составляют около 14% населения страны, многие исследователи считают необходимым введение элементов мусульманского права в российскую правовую систему либо видят необходимость разработки отдельной концепции государственно-исламских отношений .

К решению проблемы «правовой автономии» мусульманских общин существуют два концептуально различных подхода, которые были описаны во втором параграфе данной главы как «адаптационный» и «нормативный». Автор настоящей работы придерживается той точки зрения, что государственные институты не должны стоять на службе у определенных конфессиональных интересов, и выдвигает следующие аргументы в ее защиту:

- во-первых, введение элементов исламского права в единую правовую систему России разрушает ее единство и девальвирует принцип светскости государства;

- во-вторых, на территории российских республик, где преимущественно проживают граждане, исповедующие ислам, также проживают люди, с другим отношением к религии, поэтому даже локальное введение норм исламского права (в рамках конкретного региона) нарушит их права и свободы;

- в-третьих, деление граждан по религиозному и национальному признаку недопустимо в соответствии с пунктом 2 статьи 19 Конституции РФ и пунктом 3 статьи 3 ФЗ «О свободе совести и религиозных объединениях»;

- в-четвертых, обе попытки введения элементов шариатского правосудия на территории Российской Федерации (Чечня – 1996 г.; Ингушетия – 1997 г.) оказались неудачными . В этих республиках нормы шариата являлись исключительно инструментом борьбы сепаратистов с Федеральным центром.

На первый взгляд, призывы к постепенному внедрению шариата в российское законодательство преследуют благую цель «успокоить» исламскую общественность, хотя примечательно, что сами представители мусульманских общин, за исключением немногих радикалов, этот вопрос не ставят.

Пристальное внимание ряда исследователей к данной теме объяснимо через ответ на вопрос: «Кому это выгодно?», а выгодно это в первую очередь тем, кто заинтересован в трансформации «российской уммы» из виртуальной конструкции в реальную политическую силу. Общеизвестно, что «…мусульманские государства активно используют национальные спецслужбы, которые предпринимают попытки к созданию широкомасштабного происламского лобби во властных (и научно-исследовательских – прим. М.Ф.) структурах всех уровней. Среди их приоритетных задач – стремление обеспечить единое руководство всеми мусульманскими организациями России, усилить позиции исламского фундаментализма … » Реализация этих планов, безусловно, противоречит национальным интересам России. Любому беспристрастному юристу и политологу понятно, что введение в российское законодательство элементов шариатского права в лучшем случае приведет к созданию «государств в государстве», а в худшем – к полной исламизации российской правовой системы.

Прецедент арабских стран, которые фрагментарно заимствуют элементы европейской правовой культуры, приводимый Л.Р. Сюкияйненом в качестве примера сочетания двух правовых систем, следует признать неприменимым к российской практике. Основу законодательства там по-прежнему составляет шариат, а все заимствования носят либо чисто технический, либо декоративный характер. Цель этих заимствований – создать видимость цивилизованности, произвести впечатление на мировое сообщество: о реальном изменении традиционной правовой системы вопрос не ставится.

По нашему мнению, официальное введение в российское законодательство элементов шариата в регионах с преобладающим мусульманским населением, во-первых, вызовет дискриминацию не-мусульман в данных регионах, а, во-вторых, приведет к быстрому распространению данной практики изменения законодательства на все регионы России в связи с миграционными процессами: «… подсчет численности мусульманского населения… республик показывает, что в них живет меньше половины мусульман России. Эта тенденция непрерывно развивается в сторону более быстрого роста мусульманских общин вне республик, а также более мелких районов их традиционного проживания» .

В данной ситуации вместо обсуждения путей приведения российского законодательства в соответствие с нормами шариата, более рационально ставить вопрос о путях полноценной адаптации автономных мусульманских общин к жизни в светском государстве, в том числе с помощью использования традиционных для ислама технологий выработки правовых норм, основной из которых является иджтихад («размышление»), подразумевающая интерпретацию базовых религиозных текстов (Корана и сунны) применительно к ситуациям, в них не описанным.

В частности, в США, где проживает значительное количество мусульман, сами представители мусульманской общественности ставят вопрос о разработке фикха для меньшинств. Президент Северо-американского совета Фикха Таха Джабир Аль-Альуани дает определение этому понятию. Он пишет: «Фикх для меньшинств представляет собой специальную дисциплину, учитывающую соотношение между религиозным правлением и условиями существования сообщества, местом, в котором оно проживает» . В качестве основных инструментов адаптации мусульманского права к законам светского государства он видит широкое общественное обсуждение данной проблемы (форумы, семинары и т.п.) и создание специализированных научно-исследовательских центров.

Надо отметить, что в нашей стране проблема противоречия между мусульманской и государственной правовыми системами стоит далеко не так остро, как в США. Это связано, во-первых, с характером генезиса мусульманских общин: российские мусульмане более интегрированы в единое политико-правовое пространство страны, так как для большинства из них Россия является исторической родиной, в то время как интенсивная миграция мусульман в Америку началась только во второй половине ХХ века. Вторым обстоятельством, снижающим актуальность обсуждаемого вопроса для нашей страны, является место ислама и религии в целом в массовом сознании россиян, несколько поколений которых были воспитаны в духе атеизма. В исследовательской литературе неоднократно отмечалось, что массовая религиозность населения России в основном носит номинальный характер, так как большинство тех, кто считает себя последователями определенных религий, не являются носителями религиозно-правовой культуры. В то время как мусульмане, сравнительно недавно приехавшие в США, продолжают придерживаться традиционных норм и ценностей, характерных для стран их прежнего проживания.

В силу обстоятельств, описанных выше, на наш взгляд, привлекать повышенное общественное внимание к проблеме несоответствия мусульманской и российской правовых систем не целесообразно, в то же время необходимо осуществлять постоянный мониторинг настроений актива мусульманского сообщества России в целях недопущения возникновения политических спекуляций на данной почве.

На наш взгляд, оправданность использования разработки фикха для меньшинств в качестве технологии оптимизации межконфессиональных отношений в России зависит от условий конкретного региона, так как она изначально имеет ряд ограничений, основное из которых – низкий уровень доверия верующих мусульман к официальным религиозно-бюрократическим структурам, оставшийся со времен СССР. Традиционные Духовные управления не могут быть основным институтом, принимающим решения по данному вопросу, особенно, в регионах, где имеют место существенные противоречия между влиятельными исламскими общинами.

Выработка фикха для меньшинств может стать эффективной технологией снятия социальной напряженности только в условиях совместного обсуждения этой проблемы всеми заинтересованными сторонами, предусматривающего равный доступ к дискуссии всех мусульманских общин. При соблюдении последнего условия данная работа будет способствовать легализации «неформальных» мусульманских общин, хотя основным условием ее осуществления является относительно высокий уровень доверия мусульманских общин к власти, дефицит которого сейчас существует.

Государственно-исламские отношения в контексте проблемы выработки концепции государственно-конфессиональных отношений в РФ. Рассматривая проблему нормативно-правового регулирования деятельности мусульманских общин в нашей стране нельзя оставить без внимания вопрос о создании доктринальных документов, регламентирующих процесс государственно-конфессионального взаимодействия в России.

На мой взгляд, стремление к разработке такого рода документов возникло в силу двух главных обстоятельств, первым из которых является переоценка роли религии в жизни современной России значительной частью экспертного сообщества, которая формирует несколько искаженное представление общественности об этом феномене. В качестве примера можно привести типичное начало рассуждений на эту тему: «В переходное от атеизма к вере время… », сразу вызывающее закономерный вопрос: почему переход осуществляется именно к вере, а не к плюралистическому обществу, члены которого имеют равное право верить или не верить во что бы то ни было?

Второй причиной особого внимания к сфере государственно-конфессиональных отношений, стал идеологический вакуум, возникший после распада СССР, и вызванный им «кризис идентичности»: религия – одно из древнейших средств контроля за поведением человека, поэтому в отсутствие объединительной идеологии закономерны попытки федеральной и региональной элиты активизировать ее регулятивную функцию. Неслучайно, в проекте создания «особого партнерства» государства с «традиционными» конфессиями некоторые авторы видят стремление руководства страны к созданию новой модели сакрализации власти .

Среди вариантов концепций государственно-конфессиональных отношений в РФ наибольшую известность получили два документа:

• Концептуальные Основы государственно-церковных отношений в РФ (разработчик: Кафедра религиоведения РАГС при Президенте РФ );

• Проект Концепции государственной политики в сфере отношений с религиозными объединениями в РФ (разработчик: Институт государственно-конфессиональных отношений и права совместно с Главным управлением юстиции РФ по г. Москве в лице заместителя начальника Жбанкова В.Н. ).

Последний материал примечателен тем, что содержит тезис о необходимости выделения группы «традиционных» конфессий (православие, ислам, иудаизм, буддизм и ряд других), которые должны получать особую государственную поддержку. Эта инициатива отражает общие интересы крупнейших религиозных объединений России, которые находятся в состоянии естественной конкуренции со всеми вытекающими отсюда последствиями.

На наш взгляд, опасность, исходящая от попыток стратификации религиозных объединений, заключается не только в нарушении принципа свободы совести: любая попытка выстраивания «конфессиональной иерархии» может повлечь за собой открытый конфликт. В частности, уже сегодня многие представители религиозных общин РФ (в основном, «традиционных») высказывают недовольство «особым статусом» РПЦ, который еще нигде не закреплен официально. В этой ситуации наиболее оптимальным подходом к организации государственно-конфессиональных отношений остается так называемая «американская модель», предусматривающая равное удаление всех религиозных объединений от государства, которая лежит в основе современного российского законодательства о свободе совести.

Вопрос о том, нужна или не нужна отдельная концепция государственно-конфессиональных отношений, остается открытым. В пользу ее создания говорит факт отсутствия четко сформулированной стратегии взаимодействия государства с религиозными объединениями, против – опасность подмены принципа «свободы совести» принципом «свободы вероисповедания», что по факту нарушает право россиян не исповедовать никакой религии .

В любом случае наличие или отсутствие данного доктринального документа, по мнению автора данной работы, решающего влияния на социально-политическую ситуацию вообще и правовой статус мусульманских общин в частности не окажет, так как даже в случае своего появления он будет представлять собой преимущественно декларацию о намерениях. При этом следует особо отметить, что политика государства в отношении религиозных объединений, в любом случае, должна быть предельно гибкой и основываться на глубоком понимании региональной дифференциации нашей страны.

Например, тезис о том, что «благополучие религиозных объединений должно складываться из поступлений от прихожан или членов общины» , исключающий целевую государственную поддержку этих организаций, на наш взгляд, принципиально верен. Но в то же время в сфере государственно-конфессиональных отношений есть ряд тактических вопросов, которые следует решать оперативно, в частности, к ним относится борьба с деструктивными сектами и религиозным экстремизмом. Без поддержки «традиционных» конфессий противостоять этим явлениям не представляется возможным, поэтому вопрос о степени и характере помощи государства религиозным организациям (в том числе и материальной) должен решаться сугубо избирательно, исходя из особенностей конкретной ситуации на региональном уровне. Вероятность принятия концепции государственно-конфессиональных отношений прокладывает путь к созданию отдельного документа, определяющего взаимодействие институтов государства и мусульманских общин, о необходимости которого говорит ряд ученых и представителей религиозных организаций. Сегодня единственным официальным документом, отражающим эту идею, являются «Основные положения социальной программы российских мусульман» (далее – Программа), разработанный Советом муфтиев России. Данную организацию, созданную в 1996 г., возглавляет лидер Духовного управления мусульман Европейской части России (ДУМ ЕР) Р. Гайнутдин. Обстоятельства ее создания говорят о том, что она возникла в результате борьбы за право представлять интересы всех мусульман России между Центральным духовным управлением мусульман (ЦДУМ) и организацией Р. Гайнутдина.

При этом следует отметить, что ни то, ни другое объединение сегодня реально не контролируют в масштабах всей России то сообщество, от лица которого пытаются говорить. Это значительно снижает практическую значимость упомянутого документа.

Даже на первый взгляд ясно, что Программа сформулирована по аналогии с Основами социальной концепции РПЦ, что является еще одним проявлением конкурентной борьбы между «традиционными» конфессиями, о которой говорилось выше. При анализе текста заметно стремление его авторов обойти наиболее «острые» темы, касающиеся вопросов веротерпимости, отношения ислама к светскому государству, признания первенства российского законодательства над шариатом, так как они используют в этих случаях крайне расплывчатые и обтекаемые формулировки, которые можно трактовать неоднозначно. Смысловым ядром программы является предложение о заключении общего соглашения между мусульманским сообществом России и федеральной властью. Данная идея спорна во всех отношениях:

- во-первых, предмет договора не должен выходить за рамки дозволенной уставной деятельности религиозных объединений (что в Программе не оговаривается);

- во-вторых, заключить соглашение, выходящее за рамки законодательства о свободе совести и религиозных объединениях значит придать мусульманскому сообществу России некий особый статус, что приведет к неравенству граждан по конфессиональному признаку;

- в-третьих, подписать договор со всеми мусульманскими общинами России в отдельности невозможно, а единой организации, объединяющей все мусульманское сообщество, в нашей стране не существует .

Вопрос о создании соглашения между мусульманским сообществом и российским государством генетически восходит к исламской концепции договора – сулх, в традиционном смысле – это соглашение между мусульманами и жителями завоеванных территорий, накладывающее обязательства, в первую очередь, на последних. По справедливому замечанию Э. А. Петрова, использование термина «Мир договора» применительно к современной российской действительности может стать «источником не только лингвистических споров, но и политических и правовых конфликтов» , поэтому от использования столь неоднозначных формулировок в публичном лексиконе всем сторонам, заинтересованным в поддержании общественного согласия, стоило бы воздержаться.

По мнению автора данной работы, заключение общего соглашения между российским государством и всем мусульманским сообществом страны в принципе не нужно, так как бесполезно (это отнюдь не исключает возможности взаимовыгодных договоров между органами государственной власти и отдельными религиозными объединениями). Примером неудачной попытки объединения всех исламских общин страны является реализация проекта создания Французского мусульманского совета по инициативе Министерства внутренних дел Франции. Эта инициатива провалилась вследствие того, что идея создания совещательных органов парламентского типа в принципе чужда исламу: шариатские нормы предписывают запрет на существование законодательной власти, так как единственным творцом закона в исламе является Бог. Это еще раз подтверждает ранее высказанное ранее положение о том, что государственно-исламские отношения должны представлять собой совокупность отдельных регионально ориентированных стратегий, а не единый перечень официально закрепленных норм.

Подводя итоги первой главы необходимо отметить следующее. В ходе разностороннего рассмотрения исторического развития и современного состояния мусульманского сообщества нашей страны можно сделать вывод, что объединение верующих в локальные общины является наиболее органичной формой бытования ислама в России. Именно этот уровень самоорганизации мусульман открывает возможности для углубленного анализа данной конфессиональной общности в целом.

Российское мусульманское сообщество сугубо неоднородно, в связи с чем выработка универсальной линии государственно-исламского взаимодействия технологически неоправданна. Следует иметь ввиду, что любые неосторожные шаги государства навстречу главам отдельных мусульманских общин и объединений могут привести к росту напряженности. В таком диалоге любое проявление «слабости» власти недопустимо, так как мусульманские лидеры заявляют свои политические амбиции только когда знают, что могут победить.

В связи с этим, необходимо еще раз подчеркнуть, что официальное внедрение положений шариата в российское законодательство будет иметь разрушительные последствия по ряду причин, которые изложены выше. Однако использование тех или иных положений религиозного или обычного права допустимо во внутриобщинной жизни. Выработка так называемого «фикха для меньшинств» также может способствовать более успешной адаптации ортодоксальных мусульман к жизни в светском государстве.